设为首页 加入收藏 时间:
当前位置: 首页 > 院长论坛
邓亚波:关于在我县建立大调解工作机制有效化解社会矛盾的构想
作者:南郑县人民法院法院院长 邓亚波  发布时间:2015-01-21 09:32:32 打印 字号: | |

       大调解工作机制,是在党委政府领导下,人民调解、行政调解、司法调解既各司其职又协调联动,有效化解社会矛盾,维护群众权益,促进社会和谐稳定的矛盾纠纷调处机制。

         一、当前在我县建立大调解工作机制的紧迫性、必要性和可行性

近年来,随着我县改革开放的力度不断加大,特别是“一江两岸”发展战略的加快实施,我县经济社会建设取得了前所未有的成绩。随着产业结构的进一步调整,城镇化、工业化进程的不断加快,有关土地侵权、房屋拆迁、安置补偿、采矿权转让、环境污染、劳动争议、医疗纠纷、交通事故损害赔偿等纠纷也呈上升趋势。这些多发易发的社会矛盾如果得不到重视并及时予以化解,就会影响社会稳定,制约经济发展。特别是一些涉及民生的纠纷,极易引发群体性事件和个人极端事件,必须抓早、抓小、抓苗头,确保在第一时间、第一现场得到妥善处置。当前,我县还有许多旧有的矛盾纠纷,影响社会和谐稳定的风险依然存在,诸如国有企业破产改制、集体企业兼并倒闭、职工利益保护等出现的矛盾、农村砖厂因土地侵权引发的纠纷等。随着我县梁山新兴建材工业园、碑坝矿产工业园区等建设的深入推进和房地产业的进一步兴盛,新的矛盾,诸如土地征用、土地流转、房屋拆迁、农村集体组织收益分配、宅基地、相邻权等纠纷以及由此引发的信访矛盾也将不可避免的增多。这些矛盾纠纷的预防和化解,仅凭政府和法院的力量是难以解决的。何况政府和法院在此类矛盾纠纷的化解中还有手段和效果的局限。因此,我认为,面对当前社会矛盾主体多元化、内容复杂化、规模群体化、方式极端化等特点,必须尽快在我县建立党委政府领导、法院主导、三调联动、各界参与的社会矛盾大调解工作机制,真正做到哪里有人群哪里就有调解机构,哪里有纠纷哪里就有调解工作,力争把矛盾纠纷化解在基层,化解在萌芽状态。

当前我县建立大调解工作机制的有利条件已经具备。一是县委政府近年来高度重视社会治安综合治理和信访维稳工作,在人、财、物上不断加大投入;二是司法行政工作全面加强。特别是司法所建设,确定司法所为副科级建制,并实行一镇一所,加大了对司法行政机关的物质装备建设的投入,经费、车辆、办公场所建设等保障机制已经建立,为司法行政机关宣传法制、指导人民调解工作、预防和减少民事纠纷提供了有力支持;三是人民调解组织和行业调解组织建设不断完善,民事纠纷的排查调处网络基本形成。目前,我县各镇、村和社区居委会都设立了人民调解委员会,此外还设立了一些专业或行业的人民调解委员会,这些调解组织基本都做到了有机构、有人员、有办公场所。特别是今年11日施行的《中华人民共和国人民调解法》为人民调解提供了法律依据。这部法律的颁布实施,对于及时、高效、妥善地解决民事纠纷和促进社会主义和谐社会的建设,必将发挥更加重要的作用;四是人民法院能动司法理念的确立和诉调对接的工作措施的落实,为建立大调解工作格局提供了司法保障。

        、人民调解、行政调解、司法调解的优势和弊端

在我国,解决争议化解纠纷的方式主要有协商、调解、诉讼、仲裁等。一般法律关系明确、争议不大的矛盾纠纷,通过当事人双方自行协商就能解决。而法律关系复杂、争议较大或当事人情绪对立的矛盾纠纷就需要由第三人主持双方进行调解或由法院、仲裁机构进行裁决。就上述纠纷解决方式而言,协商和调解应该是当事人首选或应当由法院、政府等部门引导当事人选择的最佳方式。因为用协商和调解的方式解决矛盾纠纷更加符合我国的国情、民情和传统文化,更有利于从根本上消除纷争、增进团结。而诉讼由于程序复杂、周期较长,加之“对簿公堂”很伤面子,老百姓都有厌讼的传统。特别是被告一方,更容易产生对立情绪,不利于纠纷的化解。诉讼虽然可以“一锤定音”,但未必就能获得最佳效果。“赢了官司伤了感情”、“一场官司十年仇”说的就是这种现象。因此,“调解优先、案结事了”应当是化解各类矛盾纠纷应当坚持的基本原则。按照现行法律,我国调解制度主要包括法院调解、人民调解和行政调解三个部分。法院调解又称司法调解、诉讼调解,是指法院在审理各类案件时,由法院主持,当事人平等协商,达成协议,从而解决纠纷所进行的活动。行政调解是指具有调解纠纷职能的国家行政机关根据国家政策、法律,以自愿为原则,在分清责任、明辨是非的基础上,通过说服教育,促使双方当事人互谅互让,从而达成协议解决纠纷的活动。人民调解,是指在人民调解委员会的主持下,对民间纠纷当事人进行说服教育,规劝疏导,促使纠纷各方互谅互让,消除纷争的一种群众性活动,是群众自我管理、自我教育、自我服务的自治行为。由以上三种调解的概念,可以看出,法院调解是人民法院的职权行为,是人民法院的一种审理活动,其形成的调解文书具有强制力。行政调解是国家行政机关的职权行为,形成的调解协议不具有强制执行的法律效力,其性质是合同。人民调解协议也不具有强制执行的效力,只有通过法院予以司法确认后才具有强制执行的效力。因此,三种调解方式各有优劣。由于人民调解是群众自我管理、自我教育、自我服务的自治行为,具有主动、及时、就地化解矛盾纠纷、方法灵活、程序简便、“不伤面子”的特点,为大多数当事人首选。它的不足在于:一是受人民调解员自身素质的影响,人民调解协议在合法性、公正性上往往容易出问题;二是由于人民调解协议不具有强制执行的法律效力,一方当事人反悔或不履行,另一方还得通过诉讼解决。因此,有的当事人为了能够一次性解决纠纷便直接选择了诉讼方式。通过诉讼手段解决争议,能够更大程度上保证裁判(调解)的合法性、公正性和权威性,拒不履行法院生效裁判和调解协议的,当事人可以申请法院依法强制执行,拒不执行情节严重的还可以罚款、拘留直至追究刑事责任。但诉讼也有它的弊端:一是程序繁杂,审理周期长;二是大多数群众不愿意打官司,不管是原告主动发动官司,还是被告被动的应对官司,大都是当事人不得已而为之,特别是很多当事人及周围群众,不理解原被告地位平等,不接受看似很文明进步的诉讼方式。打官司丢人,尤其当被告更丢人的观念短时间内难以改变。因此,当事人只要卷入官司,就很容易产生对立情绪。有理的得理不让,无理的狡辩三分,甚至把法庭当成诉讼技巧的竞技场,作虚假陈述、提供伪证、妨害作证等现象尤为突出,往往会干扰法庭做出客观公正的裁判。而裁判是根据证据所证明的事实为依据的,有时候和客观事实有差别,这样又会导致当事人无休止的上诉、上访,难以案结事了。即使再公正的裁判,很多当事人也会消极对抗、规避执行,从而造成执行难。而法院在裁判执行中强制手段的运用,往往会使一方当事人的财产或人身受到强制,极易产生对抗法院,仇视对方的心理。往往是裁判执行了,关系破裂了,旧的矛盾解决了,新的纠纷又产生了。因此,在全社会法制意识不强、法治程度不高、当事人之间经济文化差异较大的现实背景下,用诉讼手段解决纠纷,并不是最佳选择。当然法院调解虽然没有裁判的弊端大,但毕竟还是在官司之中,打官司伤和气的阴影仍然难以挥去。行政调解具有权威性、专业性强的特点,较之打官司更容易被群众接受,但由于行政调解没有专门的立法,加之行政机关调解民商事纠纷的积极性不高,主动性不强,实践中行政调解的作用很难得到充分有效的发挥。

综上所述,人民调解、行政调解、诉讼调解各有优势、各有弊端。如何整合调解资源,对社会矛盾进行及时、公正、有效的调处化解,只有通过“三调联动”、“诉调对接”,才能扬长避短,优势互补,走出一条既符合社情民意,又能推动和谐社会、法治社会建设的新路子。

     三、在我县建立大调解工作格局的构想

     目前在我县建立大调解工作机制首先要加强组织领导。成立“南郑县矛盾纠纷大调解工作领导小组”。组长由县委常委、政法委书记担任,副组长由政府分管司法行政工作的副县长和县法院院长担任,成员由县委办、政府办主任、县综治办主任、法院副院长、信访局、公安局、民政局、司法局、财政局、人社局、土地局、住建局、林业局、经贸局、卫生局、政府法制办主要领导担任。领导小组下设办公室,办公室设在县综治办,综治办主任兼任办公室主任。在各乡镇也成立类似机构。其次,完善大调解工作制度和机制。一是鼓励和支持人民调解工作,充分发挥人民调解的基础作用。由县司法局负责指导全县各乡镇、村民委员会、居民委员会、企事业单位设立人民调解委员会,并根据需要设立专门调解劳动争议、医疗纠纷、交通事故损害赔偿纠纷、农业承包合同等纠纷的人民调解组织,依法选好配强人民调解员。县政府依法应当对人民调解工作所需经费给予必要的支持和保障,对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家规定给予表彰奖励。县政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作。县人民法院及其派出法庭对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。人民调解组织要充分发挥维稳“第一道防线”的独特作用,围绕党委、政府关注的难点和人民群众关心的热点,及时化解各种矛盾纠纷。人民调解员同时兼任维稳综治信息员和社情民意调查员,全面了解掌握辖区内社会矛盾纠纷。人民调解组织对一时解决不了的矛盾纠纷,应及时报告党委、政府和有关部门;对调解不成、可能进入诉讼程序的,应当告知当事人处理途径,并主动与有关部门、人民法院(庭)联系、配合,帮助其解决问题;对随时有可能激化或造成严重后果、影响社会稳定的,应立即采取必要措施进行缓解或疏导,并及时向有关方面反映。二是认真履行行政调解的职能职责。行政调解由各级人民政府负总责,政府法制部门牵头,主体为政府行政部门(包括其他具有行政管理职权的组织)。政府行政部门要认真落实行政主管责任,充分运用调解的办法处理行政纠纷和与行政管理相关的民事纠纷,着力解决影响社会稳定的突出矛盾纠纷。调解行政纠纷和相关民事纠纷,特别是有重大影响和涉及全局的矛盾纠纷,要组织相关职能部门和人民调解组织共同进行调解。对不愿进行行政调解或未达成协议的行政调解,要积极引导当事人运用行政复议、裁决等方式进行解决。对调解不成功或对行政复议和裁决结果不服的,应当告知当事人司法救济权利和渠道,并主动配合人民法院帮助其解决问题。三是有效发挥司法调解的主导作用。司法调解由人民法院负责。人民法院要进一步拓展调解工作范围,将调解工作从处理民事案件向处理行政案件、刑事自诉案件、刑事附带民事诉讼案件等延伸,将调解工作贯穿于立案、审判、执行、信访等全过程。大力推行巡回调解、邀请调解、委托调解,强化调解效果,最大限度提高调解结案率和调解协议的当庭履行率。对未经人民调解、行政调解的纠纷,应积极引导其先进行人民调解、行政调解。大力支持人民调解、行政调解的工作,加强对人民调解和行政调解的业务指导。对经人民调解、行政调解达成协议,自愿申请确认效力的,人民法院应依法及时审查,对符合法律规定的予以确认。四是完善“大调解”衔接配合机制。县社会治安综合治理委员会及办公室要切实担负起组织协调和指导督促职责,推动“大调解”工作机制规范、高效运行。各部门及各调解组织要按照职责分工,认真做好矛盾纠纷调处工作。对法律关系单一、一个职能部门能够解决的矛盾纠纷,由该职能部门负责解决;对法律关系复杂、涉及多个部门的复杂矛盾纠纷,由最初受理的部门邀请相关部门参与协调解决,协调不成的,提请“大调解领导小组”协调有关方面共同解决;建立健全人民调解、行政调解与司法调解的协调联动机制、信息沟通机制和效力衔接机制,充分运用调解手段化解矛盾纠纷。建立健全决策咨询、公开听证、领导接访、联合接访制度,从源头上化解矛盾纠纷。按照职责分工,积极引导和规范各种民间调解及其他调解,有效发挥其在化解矛盾纠纷中的积极作用。

当前,可以探索在法院系统建立“诉前调解工作体系”。诉前调解,顾名思义,就是在当事人向法院提出解决争议的诉求前进行的调解,一般由法院引导当事人申请人民调解或由法院委托人民调解。近年来,法院诉讼案件逐年上升,涉诉信访居高不下,加之法院案多人少、法官断层的矛盾较为突出,使司法审判工作难以摆脱被动局面。因此,预防矛盾纠纷、诉前分流矛盾纠纷、指导各类调解组织诉讼外调处纠纷,就成了人民法院的当务之急。诉前调解工作,可以由法院主导,司法局配合,成立机构,明确职责,合理分担,完善考核,减少诉讼案件,促进社会和谐。一是成立机构,提供保障。按照以上原则,在目前人民调解经费保障尚不到位的情况下,由法院提供办公场所、业务经费,司法局安排人员并负担报酬,在法院立案庭和基层法庭分别设立“诉前调解中心”和“诉前调解工作室”。由法院和司法局联合成立“诉调对接工作办公室”,由法院分管民事审判工作的副院长任主任、由司法局副局长任副主任、法院立案庭长、民一庭、民二庭庭长任成员,在“县矛盾纠纷大调解工作领导小组”的领导下对诉前调解和诉调对接工作进行协调指导。诉前调解中心,由2名人民调解员(可以聘请退休法官、检察官等)和1名法官助理、1名书记员组成。工作职责为:受理当事人直接申请其调处的纠纷、法院立案庭认为有必要在立案前先行由诉前调解中心调处的纠纷、法院业务部门委托其调处的诉讼案件;与有关人民调解委员会协调联动对劳动争议、拆迁补偿、交通事故赔偿、土地、山林、房屋权属纠纷、群体性纠纷等进行联调;指导“诉前调解工作室”的调解工作。在各法庭设立的“诉前调解工作室”由人民调解员1人、法官助理或书记员1人组成,按照所在法庭的管辖范围负责本辖区内诉前调解工作。分别在法院立案庭和各基层法庭确定一名法官为“诉前调解指导员”,专门负责诉前调解工作的业务指导、审查、确认人民调解协议、行政调解协议的效力、指导本辖区人民调解委员会调处民间纠纷。二是加大宣传力度,形成调解合力。由法院和司法局联合主办《诉调对接工作简报》,宣传宪法、法律,特别是新颁布的人民调解法,发布典型案例,总结和宣传大调解工作经验和成果。建立诉调对接工作联席会议制度,灵通信息,交流经验,制定对策,形成合力,不断加大社会矛盾纠纷的排查化解力度。三是加强考核,推动诉前调解工作规范化、常态化。要把诉前调解和诉调对接工作分别纳入综治维稳和法院、司法行政部门的目标责任制考核之中,不断完善制度和机制,真正做到矛盾纠纷调处工作有人抓、有人管、抓得实、管得好,坚决杜绝小事拖大、大事拖炸、民转刑现象的发生,有效预防和控制群体性事件和个人极端事件,努力为南郑经济社会又好又快发展提供和谐稳定的社会环境和公正高效的法治环境。

 

责任编辑:南郑县人民法院法院院长 邓亚波
友情链接

最高人民法院  中国法院网  陕西法院网  汉中市政府网  新华网  人民网 中国新闻网  法制网  陕西政法网